25 лет сумрачных блужданий избирательной системы

В эти дни избирательная система России отмечает четвертьвековую годовщину — 25 лет. Перед первыми выборами депутатов Государственной думы и Совета Федерации, а также референдума по новой Конституции 1993 года указом президента Бориса Ельцина была создана Центральная избирательная комиссия по выборам в Госдуму, впоследствии переименованная в Центризбирком РФ, каким все мы знаем его сегодня.

Совершенствованию избирательной системы Российской Федерации в последние дни было посвящено немало мероприятий. Начиная от оппозиционных — круглого стола КПРФ, ЛДПР и «Справедливой России» 24 сентября, которые по итогам сентябрьских выборов потребовали встречи с президентом Владимиром Путиным, чтобы представить ему свой анализ выявленных проблем, нуждающихся в корректировке, продолжая диалогом главы Красносельского района города Москвы Ильи Яшина с руководителем ЦИК Эллой Памфиловой 23 октября, в ходе которого Яшин настаивал на повышении политической конкуренции, и завершая юбилейной конференцией в Центризбиркоме 29 октября и встречей всех глав избиркома с Владимиром Путиным 30 октября.

Фундаментом всей политической системы нашей страны в том или ином виде является ее избирательная система. Выборное законодательство формирует те принципы, нормы и правила, соблюдая которые политические партии, их представители или самовыдвиженцы демократическим путем могут прийти к власти в государственных институтах или отдельных субъектах страны.

Однако с помощью разнообразных лазеек в избирательной системе выборный процесс можно отрегулировать таким образом, чтобы отсечь неугодных кандидатов или политические партии от участия в выборах или затруднить им возможность выдвижения на стадии регистрации в качестве потенциальных участников процесса.

Каким образом менялась избирательная система России в своих ключевых положениях — поясняет политический обозреватель Daily Storm Никита Попов.

Старые песни о главном

Как показывает практика изменений в выборном законодательстве последних 25 лет, вносимые в него точечные изменения направлены не столько на упрощение процедуры выборов и прозрачность данного института, сколько на усложнение участия в выборах представителям оппозиции — как системным, так и несистемным.

Официально отмечается, что делается это для недопуска до выборов (и, не дай бог, до самих рычагов управления) криминальных, уголовных, экстремистских, человеконенавистнических или просто полусумасшедших городских элементов.

Например, именно поэтому был введен муниципальный фильтр на губернаторских выборах — головная боль, которая преследует оппозицию с 2012 года, то есть сразу же после того, как были возвращены прямые выборы губернаторов из-за требования оппозиции к власти пойти на уступки. К слову, отменили их в 2005 году, а поводом тогда послужил теракт в Беслане.

Для того чтобы быть зарегистрированным кандидатом на высший региональный государственный пост, необходимо заручиться поддержкой определенного количества депутатов местного самоуправления.

И если в теории процедура пропуска через фильтр выглядит более чем логичной и даже красивой (кому нужны бандиты и экстремисты во власти?!), то на практике муниципальный фильтр превращается в торжество административного ресурса, который применяется в том числе и в первую очередь против сильных кандидатов от системных парламентских партий.

На местных депутатов, как говорят оппозиционеры и от выборов к выборам заявляют некоторые мундепы, давят авторитетом, вводят их в заблуждение, угрожают лишением работы и создают всяческие проблемы им или их семьям, в случае если подпись будет отдана не тому кандидату. 

Доказать давление на мундепов в судах пока еще не удалось никому из тех, кого, так сказать, обрубили на стадии сбора подписей. Однако все эти истории известны широкому кругу общественности: сенатор-коммунист Вячеслав Мархаев из Бурятии и мэр Екатеринбурга Евгений Ройзман не смогли пройти фильтр в 2017 году.

Не попал на выборы мэра Москвы уже в этом году и столичный оппозиционер, ныне председатель Партии перемен Дмитрий Гудков. Известный журналист и член совета «Левого Фронта» Максим Шевченко от КПРФ попался на той же ловушке во Владимирской области. Определенные трудности с повторным прохождением фильтра в Приморском крае испытывает еще один коммунист — Андрей Ищенко.

Однако когда надо было показать прозрачность, довольствуясь чисто прагматическими соображениями на фоне роста протестной волны в столице, в 2013 году до выборов московского градоначальника допустили небезызвестного Алексея Навального, любезно предоставив ему подписи столичных единороссов.

В том числе именно поэтому на недоработки в избирательном законодательстве последнее время стали указывать все кому не лень: и представители оппозиции, и общественники, и эксперты с политтехнологами, и даже сама глава Центральной избирательной комиссии. Слишком уж часто конституционное право избирать и быть избранным стало подвергаться сомнению и не соответствовать реальной практике.

Чуть позже к ее словам присоединился еще один член ЦИК России Сиябшах Шапиев.

Выбирать нельзя не выбирать

В большинстве демократических стран или по крайней мере в странах, претендующих на демократию в западноевропейском ее понимании, выборная схема выглядит достаточно примитивным образом.

В государстве живут граждане, придерживающиеся тех или иных взглядов: демократы, либералы, монархисты, традиционалисты, националисты, коммунисты, социал-демократы, анархисты и прочие. Если немного огрубить, то общество разделено на правых, левых и центристов.

Разные представители идеологических течений проводят политику в первую очередь в соответствии со своими установками. Если проводимая ими политика не соответствует чаяниям условного или относительного большинства населения, то на выборах граждане страны могут либо подать властям сигнал, прокатив мимо высоких выборных постов претендентов правящей партии, тем самым усилив оппозицию; либо и вовсе смести партию власти или ее самого главного руководящего страной кандидата, отдав предпочтения более понятному и, с точки зрения пришедших на голосование избирателей, грамотному кандидату, таким образом сделав оппозицию властью.

Примерно такая же схема работает (по крайней мере, должна) работать и в России. Если пришедшая к власти партия или политики не справляются с возложенными на них избирателями обязанностями, граждане на выборах имеют право и в какой-то степени даже обязанность выразить вотум недоверия доминирующей политической силе.

Однако за последние годы в нашей стране сложилась особая специфика системы и ее выборного процесса. По причине того, что избиратель в принципе перестал верить в то, что его голос что-либо решает, на выборы ходит довольно малое количество людей из списка имеющих право голоса. И получается, что кандидаты или партии, одерживающие победу на выборах, представляют интересы около 1/3 от всех россиян, имеющих право голоса, однако игнорирующих выборы.

К примеру, самая высокая официальная явка была зафиксирована на первых выборах президента Российской Федерации в 1991 году — почти 79,5 миллиона россиян, или 74,66% от общего числа граждан, имеющих право голосовать.

Минимальная явка была отмечена в 2004 году — 69,5 миллиона человек или 64,38% граждан. Тогда, напомним, вместо лидера КПРФ в президенты баллотировался его товарищ и один из основателей Аграрной партии Николай Харитонов, а вместо лидера ЛДПР — экс-начальник охраны партии и впоследствии заместитель ее председателя Олег Малышкин. Вероятно, отсутствие привычных для постсоветского избирателя Зюганова и Жириновского в какой-то мере и стало причиной снижения явки: выбирать-то из кого?

С выборами депутатов Государственной думы дела обстоят еще скромнее. Самая высокая явка, зарегистрированная по итогам парламентских кампаний, — в 1995 году (64,76% или 69,2 миллиона принявших участие россиян), самая низкая — в 2016-м (47,88% или 52,7 миллиона избирателей).

Что уж говорить о выборах регионального уровня, к которым интерес был потерян настолько, что граждан сгоняли на выборы целыми предприятиями, а также централизованно заставляли голосовать по открепительным удостоверениям (интернет заполнен свидетельствами очевидцев). Попросту говоря — совершалось прямое административное принуждение бюджетников идти на выборы и, как правило, голосовать за нужного кандидата или нужную партию.

Относительно небольшое количество россиян, ходящих на выборы, которое к тому же имеет определенную тенденцию на снижение (неофициальная социология говорит, что избиркомы завышают явку путем фальсификаций), заставило власти несколько подретушировать избирательное законодательство.

Если до 2006 года в России существовал минимальный порог явки избирателей, при котором выборы признавались действительными, то с 2007 года порог был отменен. Де-юре голосование сегодня будет признано состоявшимся, даже если в нем примут участие 1 или 5% избирателей.

До этого же по российским законам выборы считались состоявшимися, если в них участвовали 20% на региональных выборах, не менее 25% на федеральных парламентских и не менее 50% на президентских. И это далеко не все новеллы, которые от греха подальше были привнесены в избирательное законодательство.

Кто мог бы стать президентом?

Если мы возьмем самый высший государственный пост — президента Российской Федерации, то закон о выборах главы государства претерпел неоднократные принципиальные изменения.

В 1995 году было отменено ограничение по возрасту для кандидата в президенты в 65 лет. Очевидно, что корректировка закона в этой части произошла из-за того, что по старым правилам президентом России мог быть человек не старше 65 лет, а Борису Ельцину на тот момент было уже 64 года.

По действующему законодательству теперь кандидатом на кресло президента может быть гражданин в возрасте хоть ста лет — если будут соблюдены все необходимые процедуры, то он будет зарегистрирован и допущен до выборов главы государства.

Тогда же был установлен порог явки, о котором мы писали выше, — выборы были бы признаны несостоявшимися, если в них приняли участие менее 50% избирателей. Впервые установлено право досрочного голосования и голосование по открепительным удостоверениям.

Инициативная группа численностью не менее ста человек могла выдвинуть на выборы так называемого самовыдвиженца. Каждый из зарегистрированных претендентов должен был предоставить в ЦИК один миллион подписей в свою поддержку. Право выдвигать кандидата было дано общественным и избирательным объединениям и избирательным блокам, но не партиям.

В 1999 году от кандидатов потребовали сообщать сведения о доходах и имуществе. Недостоверные сведения служили возможностью для отказа в регистрации.

До 2007 года сохранялась возможность голосования за так называемого кандидата «против всех». 31 декабря 1999 года была введена возможность признания выборов президента несостоявшимися, если за этого кандидата проголосует больше избирателей, чем за реального кандидата, который набрал наибольшее число голосов.

В 2003-м регистрация кандидатов-самовыдвиженцев была усложнена. Инициативная группа граждан, выдвигающая своего кандидата, была увеличена со 100 до 500 человек. Вместо подписей одного миллиона избирателей необходимо было собрать подписи двух миллионов избирателей. Появилась норма, которая позволяла отказать в регистрации, если недостоверных или недействительных подписей будет выявлено 25% и более.

Еще через два года были запрещены избирательные блоки, а право выдвигать своего кандидата получили политические партии. Однако был снижен допустимый процент брака в подписях — с 25 до 5%.

Также была отменена обязанность уходить в отпуск на время предвыборной кампании для кандидатов, замещающих государственные должности высшей категории: президента, председателя правительства, председателей Госдумы и Совета Федерации, руководителей органов законодательной и исполнительной власти регионов, депутатов, министров и прочих.

Именно с этой нормой до сих пор борются оппозиционеры, указывающие, что кандидатов от власти слишком много показывают по телевизору в качестве носителей своих должностей, а не кандидатов как таковых.

2006 год — отмена графы «против всех» на выборах всех уровней, запрет партиям выдвигать кандидатом членов иных партий.

2008 год — увеличение срока полномочий президента с четырех до шести лет, начиная с 2012 года. Эта норма вызвала широкий шквал общественных возмущений, которые также подпитались массовыми фальсификациями на выборах в Госдуму в 2011 году.

После уличных протестов граждан власти приняли решение несколько либерализовать избирательное законодательство. Как итог, в 2012 году было снижено количеств подписей для регистрации самовыдвиженца с двух миллионов до 300 тысяч и установлен порог в 100 тысяч для кандидатов от непарламентских партий. Именно этой нормой воспользовалась телеведущая Ксения Собчак, которая пошла на выборы в 2018 году от не представленной в парламенте «Гражданской инициативы».

2013 год — запрет кандидатам в президенты иметь счета и хранить ценности в иностранных банках за границей. Широко страна смогла узнать об этой норме на последних президентских выборах в марте 2018 года, когда против кандидата от КПРФ Павла Грудинина фактически развернулась информационная война, раструбившая на всю страну о заграничных счетах директора Совхоза имени Ленина.

И наконец — отмена голосования по открепительным удостоверениям в 2017 году (оппозиция считает это своей победой, поскольку жаловалась на фальсификации в этом направлении на протяжении многих лет) и закрепление возможности переносить дату выборов на неделю вперед, чтобы выборы президента в 2018 году прошли 18 марта, в день референдума в Крыму по воссоединению с Россией. 

Почти народные избранники

Не обошлось без внесения изменений и в порядок избрания депутатов Государственной думы. Если нижняя палата парламента первого созыва избиралась на переходный период сроком в два года, то полномочия последующих четырех созывов депутатов действовали уже четыре года. Наряду с увеличением срока президентствования на два года был увеличен и срок работы Думы начиная с шестого созыва: на один год и до пяти лет.

С 1993-го по 2003 год парламент избирался по так называемой мажоритарно-пропорциональной системе: 50% по одномандатным округам и 50% по партийным спискам. С 2007 года было принято решение, что депутаты будут избираться только лишь по партийным спискам, что в 2011 году на фоне массовых протестов и фальсификаций вылилось в значительное укрепление положения оппозиции в парламенте. «Единая Россия» же, наоборот, существенно просела, потеряв в Госдуме 77 депутатов, будучи вынужденной все-таки иногда прислушиваться к мнению политических оппонентов, которых стало на порядок больше.

Видимо, для того чтобы усиление роли оппозиции в парламенте не стало бы тенденцией, в 2013 году президент Владимир Путин внес в парламент закон о возврате к смешанной системе: в парламент вернулось 225 одномандатников (еще 225 избирались по партийным спискам), избираемых жителями регионов напрямую.

Таким образом, уже в 2016 году расклад сил в Государственной думе вновь сильно изменился. По общему списку «Единая Россия» получила 140 из 225 мест, а по одномандатным округам — 203 из 225. Итого — плюс 105 депутатов относительно прошлого созыва. Так в парламенте закрепилось конституционное большинство партии власти (343 мандата), которое позволяет ей вообще не обращать внимание на оппозицию и в одиночку принимать законы.

Как мы уже писали выше, в 2006 году был отменен порог явки на выборах всех уровней, но для Госдумы в 2007 году был также повышен проходной барьер — с 5 до 7%.

Теперь в парламент попадали только те партии, которые получали от семи и более процентов голосов. На выборах 2011 года один-два мандата распределялись между партиями, набравшими от 5 до 7% голосов. После массовых протестов 2011-2012 годов было принято решение понизить проходной барьер для партий обратно до 5%.

Также на волне массовых протестов шести- и семилетней давности либерализация избирательного законодательства коснулась и партийной системы.

Существенно был упрощен порядок созданий новых партий — теперь ее минимальная численность должна была составлять 500 человек взамен 40 тысяч ранее (сокращение в 80 раз). Идеологическое поле было размыто путем увеличения количества партий. Впрочем, норма, по сути, все равно осталась не совсем рабочей, поскольку большинство из созданных после этого партий (более 60 штук) не были замечены в активной политической деятельности. За исключением разве что «Коммунистов России» и КПСС (Компартия социальной справедливости), которые успешно справляются с ролью оппонентов КПРФ на региональных выборах, оттягивающих голоса избирателей.

Жалуется оппозиция и на так называемый единый день голосования. Он снижает явку и распыляет и без того скромные партийные силы по всей стране, что делает невозможным противостояние административному ресурсу. В частности, с первым доводом согласен и сам автор ЕДГ, председатель ЦИК РФ в 1999-2007 годах Александр Вешняков.

Интересно также посмотреть на то, как менялось законодательство в отношении верхней палаты парламента Федерального собрания — Совета Федерации.

Мало кто уже помнит, но изначально это был выборный орган власти. С 1994-го по 1996 год сенаторы выбирались россиянами по двухмандатным округам. Однако вместо того, чтобы лишь фильтровать принятые думскими депутатами законы, сенаторы часто голосовали за преодоление вето (право блокировки принятия решений) главы государства.

Было принято решение изменить структуру Совета Федерации и фактически отменить выборность сенаторов. С 1996-го по 2001 год в верхнюю палату парламента в обязательном порядке входили губернаторы и председатели законодательных собраний регионов. Считалось, что таким образом Совет Федерации станет ближе к исполнительной власти и прекратит работать против президента.

С приходом Владимира Путина произошла еще одна реформа Совета Федерации. Теперь в сенаторы выдвигались по одному назначенцу от губернатора и заксобрания региона. Вследствие этих изменений в структуре Совфеда губернаторы сильно потеряли в своих прямых лоббистских возможностях. В данной конфигурации сенаторы просуществовали вплоть до 2012 года. С тех пор и по сей день сенатором Совета Федерации теперь может стать исключительно депутат от местного заксобрания и один представитель губернатора из списка трех претендентов на пост сенатора, с которым он идет на выборы.

Куда пришли?

Все политики и эксперты, которые в последние дни и недели говорили о необходимости совершенствования избирательного законодательства, сходились в едином мнении, что необходимо повышать конкурентность выборов. Однако об этом россияне слушают так долго и так давно, что слова начинают терять свою ценность.

Стратегической задачей в Центризбиркоме называют сегодня разработку нового избирательного кодекса. Говорят, что ЦИКу нельзя утратить доверие граждан, наоборот — надо его развивать и делать голосование максимально удобным для россиян, убирая всевозможные барьеры и границы.

Однако надо понимать, что никакие изменения в избирательной системе не пойдут на пользу демократическим процедурам, пока некоторые представители во власти не посчитают нужным начать считаться с мнением россиян. Об этом же говорил и президент, заканчивая юбилейную встречу с представителями ЦИКа.

Сигналы в виде протестного голосования, которые посылают чиновникам уставшие и отчасти обозленные россияне, — это крик души, который не задобрить косметическим ремонтом системы. Пока она подстроена под удобство представителей одной партии, находящейся у власти, разговоры о корректировке избирательного процесса не стихнут никогда. Стоит только замаячить на горизонте реальной политической конкуренции и возможности потери власти, как правила снова будут переписываться, лишь бы рычаги управления удержались в прежних руках. Всего за семь созывов депутатов Государственной думы в избирательное законодательство страны с 1993 года было внесено более 100 поправок. Как правило, все они вносились перед очередным электоральным циклом в стране.

Когда правила игры меняются на ходу — стабильности системы это не способствует, но вот нервозность населения начинает расти по экспоненте. Таким образом, только реальная, а не искусственная политическая конкуренция, осознанное прислушивание к политическим оппонентам, завоевание доверия россиян к выборным процедурам наряду с уважением к жителям страны и их выбору — и есть тот самый спасательный круг, который поможет государству удержаться на плаву в эти нелегкие и весьма тревожные времена.